全面推进节水型社会建设 实现经济社会可持续发展

一、开展建设节水型社会工作的重要意义

水是人类社会发展的基础性自然资源和战略性经济资源。水资源的可持续利用，是实现经济社会可持续发展极为重要的保证。在全世界致力于应对水问题的21世纪，我国作为经济高速发展的人口大国，面临着更为紧迫的压力。水资源短缺的问题，已经成为未来20年我国实现全面小康社会目标所面临的重大挑战之一。中国国情、水情和经济社会发展的需要决定节水是一项重大国策，也决定中国必须走节水型社会之路。

我国水资源形势严峻，人均水资源量少，时空分布不均，供需矛盾突出，水污染严重更加剧了水资源短缺。与此同时，我国水资源利用方式粗放，用水效率不高，节水潜力巨大。近年来，在国务院的领导和有关部门的支持下，全国节水工作取得了一些成效。总的来看，节水使农业、工业用水定额减少，用水效率提高，延缓了总用水量的增长势头。但是，目前中国节水水平与严峻的水资源形势还很不相称，从1980年到现在，中国总体缺水形势未得到缓解，水资源质量总体呈恶化趋势未得到有效控制。节水的战略地位还不够突出，全民的节水意识还有相当差距，节水工作仍停留在传统的行政推动层面。如何在水权水市场理论指导下，改革水的管理体制，建立节水的运行机制，更多地依靠经济手段、科技进步促进全社会水资源利用方式的转变，是摆在我们面前的紧迫课题。建立节水型社会，是我国经济和社会发展的必然选择和道路，是实施可持续发展战略的重要因素。能否实现全社会的节约用水、水资源的优化配置和可持续利用的目标，建设节水型社会是关键。

建设节水型社会的重要内容，就是明晰水权，培育水市场的形成，确立科学合理的水价机制，用市场配置水资源。建设节水型社会，是推进水利改革，建立和完善社会主义市场经济体制的需要。

只有坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举，对水资源进行合理开发，高效利用、优化配置、科学管理、全面节约、有效保护，加快节水型社会建设步伐，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，才能为全面建设小康社会提供有力的支撑和保障。

十七大精神，进一步明确了可持续发展治水思路，对新时期水利工作进行了总体部署，要求坚持以人为本，把解决民生问题放在更加突出的位置；坚持人与自然和谐，把促进生态文明建设放在更加突出的位置；坚持水资源可持续利用，把节约保护水资源放在更加突出的位置；坚持统筹兼顾，把推进水利协调发展放在更加突出的位置；坚持与时俱进，把水利改革创新放在更加突出的位置；坚持现代化方向，把推进水利现代化放在更加突出的位置。

二、节水型社会建设试点工作的经验

2001年以来，汪恕诚部长发表了以《水权管理与节水社会》为代表的一系列重要理论文章，初步形成了我国节水型社会建设的理论指导体系。在此基础上，水利部确立了甘肃省张掖市、四川省绵阳市和辽宁省大连市为首批全国节水型社会建设试点，目的是在不同的水资源状况和社会经济条件下，选取试点内容各有特色或各有侧重的不同地区，开展这项工作，为全国节水型社会建设提供经验。
　　节水是在不降低人民生活质量和经济社会发展能力的前提下，采取综合措施，减少取用水过程中的损失、消耗和污染，杜绝浪费，提高水的利用效率，科学合理和高效利用水资源。节水型社会要求人们在生活和生产的全过程中具有节水意识和观念，通过建立节水的管理体制，在全社会形成促进节水的机制，采取法律、经济、行政、技术、宣传等多种措施，在水资源开发利用的各个环节，实现对水资源的节约和保护，使有限的水资源保障人民饮水安全，发挥更大的社会经济效益，创造优良的生态环境。
　　节水型社会作为一种以节水为基本特征的社会意识形态，其根本点应当是建立一种支持生产发展、生活富裕、生态良好的水资源管理体制和运行机制，以此来调整以水资源优化配置和高效利用为核心的生产关系，从而促进生产力的发展。建设节水型社会是制度建设的过程。节水型社会建设是一项涉及全社会各层面的综合性系统工程，是前无古人的事业，中国没有，外国也没有现成的经验可循，其经验只能来源于实践，来源于群众。以张掖为代表的节水型社会建设试点正根植于实践的沃土和群众的源泉之中，它们成长的每一步都给我们有益的启示。

(一)节水型社会建设是实现水资源可持续利用与经济社会可持续发展的根本性措施。张掖市以水资源为焦点的矛盾十分突出，水资源总量不足与发展需求之间，生产发展与生态用水之间，完成国务院要求的分水任务与区域发展用水之间，都存在极其尖锐的矛盾。如何走出一条人与自然和谐相处、经济与社会可持续发展的成功道路，张掖市委、市政府作出了正确的选择。我国的一些地区都面临着与张掖类似的问题，一方面经济社会发展要求提供更多的水量；另一方面，一个地区的水资源承载能力是有限的。如何解决水与发展之间的矛盾？张掖的经验表明，通过节水型社会建设，不断提高水资源、水环境的承载能力，就能够实现水资源可持续利用和经济社会可持续发展的双赢。

(二)节水型社会建设必须以水权水市场理论为指导。在市场经济条件下，水资源的配置、节约和保护，不仅带来水资源供需关系的调整，更会带来经济利益的调整，必须要有一套健全的制度来规范由此而产生的各种关系。水权、水市场理论就是指导这样一套制度建立的理论基础。其着眼点是通过对水的使用权的界定、分配和有偿流转，优化配置水资源，提高水资源利用的效率和效益。从张掖的实际看，历史上就有过强制性的行政分水措施，但分了水却并不节水，“水从门前过，不浇也是错”的状况一直没有改变；张掖也曾采取工程、技术等节水措施，但结果是政府有投入就有节水，没投入就没有节水，用水效率一直低下。节水型社会建设试点工作开始后，从用水制度改革入手，通过明晰水权，实行总量控制、定额管理，对水的使用权进行层层分配，并允许有限有偿流转，初步形成了“总量控制，定额管理，以水定地，配水到户，公众参与，水量交易，水票运转，城乡一体”的一整套运行机制。农民从一张张水票中得到了节水增效的实惠，才从根本上解决了节水的动力问题。在这里，不是水权理论选择了张掖，而是张掖要解决水资源问题必然地选择了水权水市场理论的指导。节水型社会建设是建立新型生产关系的重大变革，是促进全社会水资源利用方式深刻转变的伟大实践。水权、水市场理论是这一实践的指导，也在这一实践中丰富和完善。

(三)节水型社会建设的主要内容是形成节水运行机制，其关键是制度建设。张掖试点能在较短时间内取得成效，关键是突出了水资源管理体制的改革和节水运行机制的形成。从总量控制、定额管理制度，到一整套明晰水权和水权流转规范制度的形成，从用水户参与管理到涉水事务的统一管理，体制和机制的初步建立，以水为纽带的生产关系的初步变革，迅速促进了水资源利用方式的转变，促进了生产的发展。节水型社会与节水型城市、节水先进单位的区别，就在于节水型社会应该本身具有节水的机制，凭借这种机制，而不是主要依靠行政措施来促进全社会的节水。体制和机制的建立说到底是制度的确立

只有通过一整套水资源管理制度的建设，才能够建立节水型社会的激励机制，使节水成为用水户自觉的、自发的长效行为，而不是靠行政推动的权宜之计。
　　(四)节水型社会建设的核心是提高用水效率和效益。张掖节水型社会建设取得的成效，主要从两个方面来衡量，一个是用水效率提高了没有，一个是用水效益增加了没有。前者衡量用水水平和浪费的状况，后者衡量经济产出，这两个方面反映了全社会各个层面对节水的目标追求。建设节水型社会不是单纯地少用水、压缩用水甚至限制用水，而是要更科学合理地用水，用最少的水发挥最大的经济、社会和生态效益。所谓提高水资源、水环境的承载能力，也包含这两个方面。我们说支持经济社会的可持续发展，在用水上首先要达到这两个目标。
　　(五)节水型社会建设要突出经济手段的运用。长期以来，我国节水主要依靠行政措施推动，对节水的经济问题，对促进节水的经济手段研究得很不够。我国水资源浪费现象十分严重的一个重要原因就是水价形成机制不合理，价格机制对水资源的优化配置不能有效发挥作用。水资源是带有社会公益性的特殊商品，优化配置水资源和建设节水型社会除采取必要的宏观调控手段外，还要采取经济手段，按照市场经济规律，通过水价杠杆调节水资源的供求关系，引导人们自觉调整用水数量、用水结构并引导产业结构调整，实现在全社会优化配置水资源和建设节水型社会的目的。
　　(六)节水型社会建设是全方位节水措施的综合集成。从张掖、绵阳、大连节水型社会建设试点方案中可以看出，节水型社会中的节水，并不是就节水谈节水，而是大节水的概念。既包括传统的节水，也包括水资源合理配置、经济结构调整、水污染防治、中水回用、海水利用等等。在节水型社会建设过程中，要以节水为主线，加强各种管理。在奠定一个统一管理的体制，形成一个促进节水的机制，建立一整套管理制度的基础上，要因地制宜，采取法律的、行政的、技术的、经济的、宣传的多种措施，全面推进各行各业节水水平的提高。

三、我县节水型社会建设试点工作及农民用水者协会的成功经验

民乐县节水型社会建设以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指针以创新体制为目标，以制度建设为核心，以完善机制为重点，以城市节水为突破，以项目建设为支撑，抓落实、求成效、促发展，全面推动节水型社会建设试点工作，努力探索北方干旱地区建设节水型社会的成功之路，以推动全县社会经济的全面发展。民乐县农民用水者协会在近几年的运行中,以建立节水型社会为中心,积极开展水权制度改革,进一步明晰水权,建立总量控制下的新型用水模式,形成了在公共参与下的水资源高效利用的运行机制,实现了灌区水资源的优化配置,促进了灌区经济社会的发展.经过近一年协会的运作和新的运行机制的运行，取得了一定的成效。

1、农民节水意识增强，灌溉方式随之变化。

在协会成立以前，耕种分散，每次浇水是“大锅饭”的灌水和以组灌水，倒沟换坝频繁，渗漏严重，不但用水定额大，灌地少，而且浪费水量，灌水不均，群众意见大。协会成立后，执委会人员及时召开代表大会，要求联片种植，组与组、户与户将分散的地块互相调整，统一修渠，并将水量逐步分解到户，水权进一步明晰，从根本上解决了“大锅饭”灌水带来的弊端，在灌水上重复返沟的次数减少，用水量分解到户后亩均水量明显降低，苗水净定额降到80m³ 左右,泡地净定额在115m³, 亩均节水30-40m³,  由于全县渠系配套、土质、土壤条件、地理等因素，有些村组虽然灌水定额偏高，高于灌区配水定额，但总体来讲亩均水量比协会前明显降低。如洪水镇刘总旗村农民用水者协会直接参与用水管理，全村5562亩地每轮亩均节水30m³ ,亩均节省水费2.7元，全村可节约水方16万m³,节省水费1.4万元。另如李寨乡林荫村原来年年用水紧张，浇水剩余的地多，现自从协会成立以来，大力进行产业结构调整，种植玉米、大麦、药材，植种萝卜、香菜，实行连片种植，夏灌一轮实配水量16万方，浇完以后还余水量4万方。

2、农民的参与意识增强，灌溉工作更加民主。

协会成立前都有村委会负责配水、分水，存在人情水、面子水，灌水不均等弊端，灌水的多少只有少数村干部清楚，群众心里不清楚，民主议事程度不强，透明度不高。协会运行以来，协会的民主程度得到了加强。由当初的村干部说了算变成了现在的会员代表说了算，农民的参与意识和民主意识得到了充分体现。协会在运作中也进一步得到了完善，例如三堡彭庄、洪水单庄、李寨闫户、丰乐双营、永固邓庄等村，完全由群众任协会会长、副会长，用水户真正成了协会的主人，农民的水权得到了充分体现，协会也代表了广大群众的根本利益。协会在运行中，每轮水前水后及时召开会员大会，张榜公布收费、放水情况，主动接受用水户监督，受到群众的认可，使协会充分体现了民意，按照农民的意愿办事，使其成为农民自己真正的灌水组织。

3、农民视工程管理为己任，责任性明显增强

过去农民认为工程是国家投资修建的，坏了由国家维修。所以对工程的管护责任性不强，只管用，不重视维修养护，造成建、管脱节。现在成立协会，工程移交给了协会，协会将各种配套渠系根据管理面积划段承包给每个用水户，并按协会的《工程管理制度》进行维修养护管理，责任更加具体，用水户明白这些工程已变成自己的，工程管理的好坏直接关系到每个用水户的切身利益，形成了“谁建、谁用、谁管”的风气，有效地解决了长期存在的水利工程有人用、无人管，建管脱节，责权不明管理粗放的模式。

4、加强了水费征收管理，减轻了农民负担。

过去向农民征收水费中间环节过多，“搭车”现象严重，农民交了许多冤枉钱，甚至有时预交了水费，但被村上挪用，而导致灌水不及时，造成减产，使农民群众意见很大。自用水户参与灌溉管理后，水费棘手通过用水者协会直接开票收费到户，推行水务公开，接受检查，提高了用水率、收费透明度,减少了水费收缴的中间环节，杜绝了水费搭车现象。农民算的是明白帐，交的是清楚钱，克服了“吃大锅饭”，“喝大锅水”的弊病。用水者协会的成立彻底实现了税费收费到户，消除了“搭车收费”，避免村组干部挤占挪用水费的弊端。如：新天镇新天堡村在协会成立前，全年每亩收水费56~57元，现在每亩收费47~48元，比以前节约9元。另如李寨村，协会成立后，自行制定各种制度，完善灌水方式，控制用水量，限制大水漫灌，一年节水80万方,减轻农民负担6万元。民联乡太和村成立协会前，每亩浇一次水收费20元，协会运作后，每亩地每年交两次苗水，使用水量420立方，全年只缴纳水费30元，一年下来就减轻农民负担22万元。量水种植，促进产业结构调整，提高水的利用率。

5、量水种植，提高水的利用率，促进产业结构调整。

水权证的发放，水权面积的明晰，使农民知道每年分配的总水量，自己拥有的水量。农民心里亮堂了，有数了，心里就会盘算每轮水该浇多少水，哪些作物需水多，哪些作物需水少，种什么作物经济效益高，怎样种植才划算，自然而然地一些低效益，高耗水的夏禾作物被经济效益高，用水少的秋禾作物替代，促进了产业结构的调整。在浇水时由协会组织人力集体浇水或专业承包浇水，按照水权面积多少向支渠配水，实行分段轮灌，控制灌水深度和灌水质量，实现了以渠轮作，总量控制，定额管理，减少了卡水、偷水、狠水深灌、浪费水等现象。农民懂得了节约用水，降低了灌水定额，提高了水的利用率。

农民用水者协会的成立与运行是建立节水型社会、落实以人为本、全面、协调、可持续发展观的具体行动，是促使水资源可持续利用的根本措施。推行用水户参与式灌溉管理，制定和完善水资源管理的各项制度，推进体制创新，统筹生产、生活和生态用水，进一步提高水资源的效率和效益，更好地促进经济社会的协调发展，已成为河西地区水利发展的必然要求。

四、我县节水型社会建设下一步工作思路

一是继续实行总量控制，逐级分配，定额管理；二是加大调整产业结构，实现优化配置；三是加强节水工程建设，进行工业节水技术改造，提高用水效率；四是完善节水管理制度，建立节水管理信息系统；五是改革水资源管理体制，建立合理的水价形成机制； 六是制定节水指标体系，建立监测监督检查系统；七是加大宣传力度，社会公众广泛参与，增强全民节水自觉性。