关于乡镇财政建设情况的调查报告

创新机制  明确职能  促进乡镇财政科学发展

——关于乡镇财政建设情况的调查报告

 为全面掌握新时期乡镇财政建设情况，探索新时期基层财政建设新机制，建立适应改革与发展需要新型财政管理体制，现结合***县乡镇财政建设情况做如下报告。

一、基本情况

***县是一个国家级的贫困县，现辖16个镇、4个国有农场、1个开发区。农场除外有314个行政村，乡村人口73.8万人，乡村农户15.4万户。16个镇设立财经所，人、财、物归乡镇政府管理，是乡镇唯一一家事业单位。4个农场和金海开发区除军垦农场外，设立财政所，没有纳入乡镇综合改革，归县财政局直管。

（一）管理体制

***县乡镇财政的演变过程可划分为以下几个阶段：第一阶段， 1980年以前（十一届三中全会以前），属于大锅饭型乡镇财政。那时叫公社财政税务所，人员编制属国家公务员，人事关系隶属县财税局管理。主要职能是征收工商税收、农业税收、发放回收支农周转金，给地方政府办理预算收支。第二阶段，1980年至1986年，属于预算经费包干型财政，财政与税务分家，区乡财政人员改为事业编制，人事关系隶属县财政局管理，其主要职能是办理乡镇政府及其机关部门的预算收支业务，征收农业四税、发放及回收周转金等。第三阶段，1987至2000年，预算管理体制是“划分收入级次、核定收支基数、收入增长共分享、支出增长共负担”的分灶吃饭型包干体制。乡镇财政主要工作职责是预算收支管理、征收农业四税、回收周转金等。第四阶段，2001年至2006年，税费改革时期财政。2001年根据改革要求16个镇财政所人、财、物划归乡镇政府管理，2002年全面实施农村税费改革，取消“三提五统”，财政干部作为征收主体，直接征税到农户。2005年实施乡镇综合配套改革，经管站与财政所合并，财政所加挂农村经营管理站的牌子，是年，农业税全面取消。第五阶段，2006至今，农村综合改革和“乡财县管”改革时期财政。2006年乡镇财政所更名为财经所，随着乡镇国土、林业和计生部门的上划，财经所成了改革后乡镇唯一一家事业单位。这阶段开始实施“乡财县管”改革，乡镇财政不再具备预算职能，农村税费改革和乡镇综合配套改革延伸为农村综合改革，党的强农惠农政策大量出台，各种涉农补贴资金和项目建设资金不断增加，乡镇财政工作职能不断加强，工作量不断加大。

（二）人员情况

全县乡镇财政人员（不含农场、开发区）改革前实有300人，改革通过转岗、离岗退养、买断等形式分流52人。现有人员编制数302人，实际在编在岗284人，部分乡镇存在差编现象。例如洋港镇地处偏远，定编14人，实有12人，差编2人。人员结构上35岁（含）以下135人，占47.5%，大部分为经管站并入人员。大专（含）以上238人，占83.8%，基本上为函授进修学历。中级（含）以上职称89人，占31.3%。男性228人，占80.3%。乡镇财经人员全部核定为事业编制，纳入养老保险统筹范围，包括事业单位管理人员和事业单位工人两种类型。

（三）经费情况

全县乡镇财政所虽然纳入部门预算范畴，但预算内只安排人员工资、津补贴和部分社会保障支出。2008年全县乡镇财政一般预算安排775万元，其中县级预算安排业务经费86万元，大所6至7万，小所2至3万不等，平均不到5万元。

（四）办公用房情况

全县办公用房使用年限20年（含）以上的所有12个，其中半壁山、荆头山和金海3个直属所由于成立年代较晚，一直没有办公场所，还处于租房办公状态。2005年至2008年新建、改建及维修的所有25次，而县级预算安排房修资金仅有6万元，基本上是各所自筹解决。

（五）其他情况

***县是个农业大县，2008年通过“一卡通”发放惠农资金数额达到14829.55万元。2008年启动一事一议的行政村41个，涉及7个乡镇，涉及金额83.09万元。

二、存在的问题及原因分析

（一）工作职能过多，工作压力大

1、工作职能复杂，项目多，内容广。当前我县乡镇财政所的工作职能按照省委办公厅、省政府办公厅《关于全省乡镇综合配套改革机构编制工作的实施意见》（鄂发[2004]51号）文件，“乡镇只设财政所（加挂农村经营管理站牌子）主要承担财政、农税征收、零户统管、预算内外收支管理和农村经营管理、农民负担监管工作”要求，乡镇农村经营管理站的人员和职能全部并入了乡镇财政所。随着农村综合改革的进一步深入以及财政各项改革的向乡镇延伸，国家大量的惠农政策出台，基层财政所的工作量不断加大，即有财政部门的工作，也有农业部门布置的工作，甚至审计、监察以及统计部门的相关工作也加到了财经所身上。当前我县财经所主要工作职能由原财政所财政管理职能、农村综合改革及原经管部门职能三部分组成，具体是：（1）乡镇财政收支预算的编制与执行，“乡财县管”改革后，乡镇部门预算的编制、执行及年度决算工作；（2）国库集中支付的乡镇国库授权支付工作；（3）乡镇非税收入收缴管理工作；（4）乡镇国有资产管理基础工作；（5）各项惠农补贴资金发放及基础管 ……此处隐藏6368个字……，而各种资金的发放时间和发放要求及管理科室不尽相同。而且采用“一卡通”的发放方式大同小异，只是要不断重复编报农户数据，重复印制发放表格，造成乡镇财政所重复劳动，疲于应付。而不同资金项目在发放以后的检查也不断进行，乡镇财政所更是要一一应对，给乡镇财政所带来巨大的工作量和沉重的工作压力。因此，整合涉农补贴资金，实施一个口子管理，统一发放时间和发放要求，非常必要。也可以避免多头检查，重复管理，重复劳动的现象。

2、要根据不同地区的实际充分论证上级专项补贴的科学性与合理性，制定不同地区的惠农资金的管理使用办法，把国家财政资金用在刀刃上。例如，油菜补贴要按照农户发放下去，根据***的实际情况，人多地少，多的农户补贴几十元钱，少的才补贴几元钱，偏远地区的农户甚至抵不上去银行取钱的来回路费，而财政干部要花费和直补、综合直补等同样的工作量在短暂的时间内将资金发放出去，工作量和工作成本较大不说，农户还不领情，不在意那几元钱。建议良种补贴是不是可以首先要规范种子销售和供应渠道，要种子供应商提供规范的种子销售发票，然后农户凭种子销售发票补贴联及身份证领取补贴。

3、要加强“惠农金财工程”建设，加强惠农补贴动态软件开发，充分利用网络资源，建立自下而上，自上而下的资源共享的农户基础资料数据库，并充分利用数据库资料与银行并网，实现由银行直接代理发放方式。避免乡镇财政所在各自与银行的交接上出现数据错误，同时减少了工作成本。建立数据库的好处是，可以在源头上发现不规范、不合理，甚至违法乱纪的现象，形成的错误具有不可逃避性和掩饰性。

4、在乡镇财政所设立惠农补贴资金发放窗口，设立窗口会计和出纳，在有关惠农资金发放上，对手续齐备，符合政策要求的农户，实施即时发放或限时办结。同时设立惠农政策咨询接待室，随时接待群众的来访和查询，这项工作当然更需要上级在经费上给予支持和保障。

5、在惠农资金发放上要先举重基础数据的真实性、科学性与合理性的核定检查，再决定资金发放的数量与规模，而不能先匆促的将资金发放出去，然后举大量的人力物力进行检查，这样既加大了工作量，又增加了工作成本，而且整改难度大，还形成了基层财政所疲于应付各项检查的“怪圈”。

（四）加强制度建设，建立健全乡镇财政工作机制

加强乡镇财政工作机制的制度建设对切实做好和推动乡镇财政管理和服务工作，也是一个非常必要的手段。

1、建立乡镇财政专管员制度。继续推行和完善乡镇财政专管员制度，例如，建立农业专管员、商贸专管员、经建专管员、社保专管员等，主要职责是进行对口资金的会计记帐处理及台帐登记工作，对对口资金进行跟踪监督和服务，协助相应项目工程验收等。业务上接受县局对口科室指导，规范帐簿设置方式和服务内容，规范资金拨付手续或发放程序，完善专管员管理制度。各类专项资金实施对口管理、对口服务，分工负责，责任到人。

2、建立乡镇财政干部包片驻村制度，分级负责，责任到人。按照原农税征管责任制的要求，建立乡镇财政干部包片驻村制度，主要办理所驻村的基础数据资料收集整理、政策落实和监督协调工作，对相应年度内的惠农政策落实承担主要责任。

3、建立派出乡镇财政监督员制度。乡镇设立一名财政监督员，由县监督局派出，人事归县监督局管理，主要负责参与乡镇财政资金监管，参与项目工程验收，对财政资金的分配使用进行跟踪问效，完成监督局分配的其他各项工作任务等。

4、建立工作绩效评价制度，建立工作激励奖惩机制。建立有效的工作绩效评价制度，每年应确定一定名额，对政治可靠、作风正派、业务精湛、业绩突出的人予以提拔任用或经济奖励。

5、规范乡镇财政所内部经费管理制度，防范乡镇财政债务风险。垂直管理以后，为加强乡镇财政财务管理，防范乡镇财政债务风险，按照保障工作需求，总量限额控制的要求，对乡镇财经所实行经费报帐制度，一定数额以上的支出必须报分管局长审批，这样可以防止腐败行为，也可以预防职务犯罪。报帐管理机构可以设在县农村局或县局监察审计科。

（五）加强队伍建设，提高乡镇财政干部队伍素质

乡镇财政工作的好坏，队伍是关键。加强乡镇财政队伍的建设，建立一支高素质、充满活力的乡镇财政队伍具有着非常重要的作用。

1、加大培训教育力度。要建立中长期培训轮训制度，拟订中长期培训计划，通过多途径、多方式为干部职工提供脱产学习的机会，省厅要定一所财经类专科学校作为基层财政干部的培训基地，只有这样才能提高全省乡镇财政人员的整体素质。

2、加强素质评价力度。要借鉴国地税做法，经常性组织全省财政系统干部职工大比武、大练兵活动。对业务素质高，综合能力强的，要树标兵、树典型，并自上而下实行重奖。

（六）明确人员身份，提高乡镇财政干部政治和经济待遇

身份不明，待遇不高，也是制约乡镇财政健康发展、科学发展的瓶颈，明确乡镇财政干部队伍的身份，提高乡镇财政的地位和待遇也十分必要。

1、实行参公管理。要明确乡镇财政队伍人员的身份，实施“参公”管理。

2、提升为副局级单位。要将乡镇财政所提升为副局级单位，建立能上能下的新机制，目前，乡镇国税、地税、工商、国土等部门都为副局级单位，提升乡镇财政的政治地位，也是迫于工作上和形势上的需要。